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国资委公布以管资本为主的职能转变方案
时间:2017-05-11发布人:周永先
   按:2017年5月11日,国资委公布《国务院国资委以管资本为主的职能转变方案》,是近期国企改革非常重要的风向标,值得精读细


    党的十八大以来,国务院国资委认真贯彻落实党中央、国务院关于深化国有企业改革的决策部署,准确把握国有资产监管机构的出资人代表职责定位,坚定不移深化国有企业改革,探索完善国有资产监管体制机制,积极推进国有企业结构调整、创新发展,为实现国有资产保值增值、防止国有资产流失、发展壮大国有经济作出了积极贡献。但与此同时,国有资产监督机制尚不健全,国有资产监管中越位、缺位、错位问题依然存在,亟需加快调整优化监管职能和方式,推进国有资产监管机构职能转变,进一步提高国有资本运营和配置效率。按照《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》、《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》(国发〔2015〕63号)有关要求,制定本方案。国资委出这个方案,非常重要。2013年十八届三中全会提出要变“管国企”为“管国资”,2015年秋出台了前面提到的两个纲领性文件,但真正要从“管国企”转向“管国资”,国资委作为国资监管机构,其职能转变是绕不开的核心问题,从2016年以来推进“供给侧结构性改革”的实际情况来看,国企尤其是央企在本轮经济结构调整中是优先的受益方,在经济周期性变动态势仍有较大不确定性,且金融监管和强力去杠杆可能在下半年传导到实体经济的背景下,抓紧推动国企改革以调动提升央国企效率,是顶层经济政策的重要面向,是维稳经济增长的重要措施,这或许能解释这个文件出台的时机)。
    一、总体要求
   (一)指导思想。
    全面贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中、五中、六中全会精神,深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略,坚持党的领导不动摇,(“坚持党的领导不动摇”,出现在极为显要的位置)统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,按照深化简政放权、放管结合、优化服务改革的要求,依法履行职责,以管资本为主加强国有资产监管,以提高国有资本效率、增强国有企业活力为中心,明确监管重点,精简监管事项,优化部门职能,改进监管方式,全面加强党的建设,进一步提高监管的科学性、针对性和有效性,加快实现以管企业为主向以管资本为主的转变。(从本质上说,从“管企业为主”转向“管资本为主”需要一个过程,以这个文件为界,之前国资委从“管企业”到“管资本”的职能转变,总体还是在若干试点企业的层面开展,而这一文件公布后,可以认为已从试点阶段转向全面推广阶段)
    (二)基本原则。
     坚持准确定位。按照政企分开、政资分开、所有权与经营权分离要求,科学界定国有资产出资人监管的边界,国务院国资委作为国务院直属特设机构,根据授权代表国务院依法履行出资人职责,专司国有资产监管,不行使社会公共管理职能,不干预企业依法行使自主经营权。(本质上明确了国资委是“管资产”,也就是管钱的,不行使管理职能,换言之就是不制定具体的经济、产业等方面政策,不干预自主经营,其实质是国资委的自我限权)坚持依法监管。按照有关法律法规规定,建立和完善出资人监管的权力和责任清单,健全监管制度体系,重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全。全面加强国有资产监督,充实监督力量,完善监督机制,严格责任追究,切实防止国有资产流失。(维护安全,防止国资流失,监管的底线很清楚)坚持搞活企业。遵循市场经济规律和企业发展规律,突出权责一致,确保责任落实,将精简监管事项与完善国有企业法人治理结构相结合,依法落实企业法人财产权和经营自主权,激发企业活力、创造力和市场竞争力,打造适应市场竞争要求、以提高核心竞争力和资源配置效率为目标的现代企业。(这一段非常重要,其落实情况决定了这一轮国企改革的真实成效)坚持提高效能。明确国有资产监管重点,调整优化监管职能配置和组织设置,改进监管方式和手段,整合监管资源,优化监管流程,提高监管效率,加强监管协同,推进监管信息共享和动态监管,实现依法监管、分类监管、阳光监管、坚持党的领导。坚持党对国有企业政治领导、思想领导、组织领导的有机统一,发挥国有企业党组织的领导核心和政治核心作用,把方向、管大局、保落实。健全完善党建工作责任制,落实党建工作主体责任,为国有企业改革发展提供坚强有力的政治保证、组织保证和人才支撑。(从宏观上,国资委的权力有边界;从微观上,党的领导在每个单体企业都进一步加强。国企是国家的企业,而非国资委的企业,国企改革的重要任务,是明确框限国资委这一部门的权力,避免央国企成为国资委部门利益的后花园,而同时又要强化“的领导”,确保党政权力对各央国企的直接控制力;这其实不仅是国企改革的逻辑,最近谈金融安全,大逻辑也是一样,金融系统是国家政权要直接掌握的系统,不是“一行三会”的自留地,中央的精神要深度、直接一插到底)
    二、调整优化监管职能
    按照职权法定、规范行权的要求,调整、精简、优化监管职能,将强化出资人监管与落实管党治党责任相结合、落实保值增值责任与搞活企业相结合,做好整合监管职能与优化机构设置的衔接,强化3项管资本职能,精简43项监管事项,整合三方面相关职能。加大简政放权力度,更好维护企业市场主体地位,推动完善现代企业制度,健全各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的国有企业法人治理结构。坚持权力和责任相统一、相匹配,层层建立权力和责任清单,确保企业接住管好精简的监管事项,体现国资监管要求,落实保值增值责任。按照全面从严治党战略部署,严格落实管党治党责任,全面加强国有企业党的建设,保证党和国家方针政策、重大部署在国有企业贯彻执行。
    (一)强化管资本职能,落实保值增值责任。
    完善规划投资监管。服从国家战略和重大决策,落实国家产业政策和重点产业发展总体要求,调整优化国有资本布局,加大对中央企业投资的规划引导力度,加强对发展战略和规划的审核,制定并落实中央企业国有资本布局结构整体规划。(文件精简事项很多,加强事项很少,只有3项,这是第一处,“加强对发展战略和规划的审核”,结合后面的表述,能够对这一部分有更深的理解,其一,从政策基调来看,现在的决策层对“规划”的重视程度极高,要从宏观、中观、微观等不同层面强化规划的刚性;其二,从实际需要来看,因为若干审批和管理权限要取消,也客观上需要国资委掌握方向)改进投资监管方式,通过制定中央企业投资负面清单、强化主业管理、核定非主业投资比例等方式,管好投资方向,根据投资负面清单探索对部分企业和投资项目实施特别监管制度(通过“负面清单”,管好投资方向。继续释放鼓励国有企业做强做大主业的信号,央国企要尽量在所在行业增强支配地位和带动作用,避免国企盲目多元化扩张,尤其要制止国企出现新的“脱实向虚”苗头)。落实企业投资主体责任,完善投资监管制度,开展投资项目第三方评估,防止重大违规投资,依法依规追究违规责任。加强对中央企业国际化经营的指导,强化境外投资监管体系建设,加大审核把关力度,严控投资风险。(加强对“国际化经营”的指导,这是第二个“加强”。这段表述突出强调控制投资风险,过去国企海外投资的成功经验很少,但教训却很多,在“一带一路”的战略支持下,国资委要对个别可能冒进的国企踩好海外投资和并购的刹车)。
    突出国有资本运营。围绕服务国家战略目标和优化国有资本布局结构,推动国有资本优化配置,提升国有资本运营效率和回报水平。牵头改组组建国有资本投资、运营公司,实施资本运作,采取市场化方式推动设立国有企业结构调整基金、国有资本风险投资基金、中央企业创新发展投资引导基金等相关投资基金。(“国有企业结构调整基金”由诚通主导,“国有资本风险投资基金”由国新主导,均已于2016年成立,规模分别为3500亿和2000亿,而“中央企业创新发展投资引导基金”尚未成立,这一文件公布意味着这一基金的成立也已确定在议事日程,其规模至少也在数千亿的量级)建立健全国有资本运作机制,组织、指导和监督国有资本运作平台开展资本运营,鼓励国有企业追求长远收益,推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域、重点基础设施集中,向前瞻性战略性产业集中,向具有核心竞争力的优势企业集中。(这“三个集中”,一来是强调国有企业维护国家安全的政治属性,二来强调“前瞻性战略性产业”,亦即在风险可能较高的一些新兴产业,在一些民营资本因担忧风险较高而不敢进入的“前瞻性产业”,也要更大程度发挥国企的作用,三来“向优势企业集中”,意思也很清楚,大型央国企还要继续合并下去)。
    强化激励约束。实现业绩考核与薪酬分配协同联动,进一步发挥考核分配对企业发展的导向作用,实现“业绩升、薪酬升,业绩降、薪酬降”。改进考核体系和办法,突出质量效益与推动转型升级相结合,强化目标管理、对标考核、分类考核,对不同功能定位、不同行业领域、不同发展阶段的企业实行差异化考核。严格贯彻落实国有企业负责人薪酬制度改革相关政策,建立与选任方式相匹配、与企业功能性质相适应、与经营业绩相挂钩的差异化薪酬分配办法。(过去几年,国企经历了多轮降薪、限薪,反腐浪潮之下,国企的分配问题复杂而敏感,明确业绩和薪酬的联动,是提振国企效率的必然举措,再无这类措施出现,央国企会有更明显的“大锅饭”倾向)。
    (二)加强国有资产监督,防止国有资产流失。
     坚持出资人管理和监督的有机统一。健全规范国有资本运作、防止国有资产流失的监管制度,加强对制度执行情况的监督检查。增加监督专门力量,分类处置和督办发现的问题,组织开展国有资产重大损失调查,形成发现、调查、处理问题的监督工作闭环。进一步强化监督成果在业绩考核、薪酬分配、干部管理等方面的运用。
    强化外派监事会监督。进一步加强和改进监事会监督,完善监督工作体制机制,明确外派监事会由政府派出、作为出资人监督专门力量的职责定位。突出监督重点,围绕企业财务和重大决策、运营过程中可能造成国有资产流失的事项和关键环节以及董事会和经理层依法依规履职情况等重点,着力强化当期和事中监督。改进监事会监督方式,落实外派监事会纠正违规决策、罢免或者调整领导人员的建议权,建立外派监事会可追溯、可量化、可考核、可问责的履职记录制度,提升监督效能。(这也是一个要“加强”的事项,央国企董事会和监事会的关系,实质是类似党委和纪委的关系,强化纪委体系,和强化监事会功能,有着相同的制度逻辑)。
    严格落实责任。建立健全违法违规经营投资责任追究制度体系,完善责任倒查和追究机制,构建权责清晰、约束有效的经营投资责任体系。加大对违法违规经营投资责任的追究力度,综合运用组织处理、经济处罚、禁入限制、党纪政纪处分和追究刑事责任等手段,依法依规查办违法违规经营投资导致国有资产重大损失的案件。
   (三)精简监管事项,增强企业活力。
取消一批监管事项。严格按照出资关系界定监管范围。减少对企业内部改制重组的直接管理,不再直接规范上市公司国有股东行为,推动中央企业严格遵守证券监管规定。(不再直接规范上市公司国有股东行为,非常重要。大型央国企尤其是央企旗下的上市公司,几乎都是国资委监管企业的子公司甚至孙公司,这个改革方向意味着在大型上市国企的关键决策问题上,基本上将由该企业的母公司直接决定,而无需再事事都到国资委)减少薪酬管理事项,取消中央企业年金方案、中央企业子企业分红权激励方案审批,(减少薪酬管理,也是加强灵活性,提振激励效果)重点加强事后备案和规范指导。减少财务管理事项,取消与借款费用、股份支付、应付债券等会计事项相关的会计政策和会计估计变更事前备案,重点管控企业整体财务状况。取消中央企业职工监事选举结果、工会组织成立和工会主席选举等事项审批,由企业依法自主决策。
    下放一批监管事项。将延伸到中央企业子企业和地方国有企业的管理事项,原则上归位于企业集团和地方国资委。将中央企业所持有部分非上市股份有限公司的国有股权管理方案和股权变动事项,企业集团内部国有股东所持有上市公司股份流转、国有股东与上市公司非重大资产重组、国有股东通过证券交易系统转让一定比例或数量范围内所持有上市公司股份等事项以及中央企业子企业股权激励方案的审批权限,下放给企业集团。(上述措施将增加国有企业和国有股东资本运作行为的灵活性,也更加便利相关的股权调整,同一实际控制人旗下的多个国有企业主体,其资产流动更便利,结构调整也可能加速)国有企业要进一步明确各治理主体行权履职边界,层层落实责任,确保国有资产保值增值。落实国家所有、分别代表原则,将地方国有上市公司的国有股权管理事项的审批权限下放给省级国资委。
    授权一批监管事项。结合落实董事会职权等试点工作,将出资人的部分权利授权试点企业董事会行使,同时健全完善制度规范,切实加强备案管理和事后监督。依法将中央企业五年发展战略规划制定权授予试点企业董事会,(前面说“加强审核”,但制定权还是可以下放的,审核权是要把关)进一步落实试点企业董事会对经理层成员选聘、业绩考核、薪酬管理以及企业职工工资总额管控、重大财务事项管理的职权,充分发挥董事会的决策作用。(核心两点,一个是人,一个是财,用人和花钱,如果能够充分授权试点企业,才算是真正有价值的试点)试点企业董事会要进一步健全和规范决策制度,明确授权事项在企业内部的决策、执行、监督机制,落实相应责任,严格责任追究。
    移交一批社会公共管理事项。落实政资分开原则,立足国有资产出资人代表职责定位,全面梳理配合承担的社会公共管理职能,结合工作实际,提出分类处理建议,交由相关部门和单位行使。(清理“企业办社会”的尾巴,还会涉及很多主体,如医院、学校等的转移甚至改制)
   (四)整合相关职能,提高监管效能。
    整合国有企业改革职能。对承担的企业重组整合、结构优化、改制上市、规范董事会建设以及解决历史遗留问题等职能进行统筹整合,集中力量加大对改革改制、管理创新和商业模式创新的指导服务力度,加快完善现代企业制度。(这段要点是两点,其一是把国企治理结构优化调整和解决历史遗留问题放在整体来解决,实际上等于承认解决历史遗留问题的手段,包括重组整合、结构优化、改制上市等,总之要充分利用资本运作手段和资本市场,其二是“指导服务”,反映国资委职能转变的另一个侧面)
    整合经济运行监测职能。集中统一开展财务动态监测和经济运行分析,综合分析行业与企业情况、经营与财务情况,及时、准确提供运行数据,全面掌握中央企业运行状况,为国家宏观调控和国有资产监管工作提供基础支撑。
    整合推动科技创新职能。明确中央企业科技创新方向和重点任务,整合新兴产业培育、知识产权保护、企业品牌建设等职能,推动企业完善技术创新体系,组建产业协同发展平台,协调落实重大科技政策和项目,更好发挥中央企业在大众创业、万众创新中的引领带动作用。(很直接了,发挥央企在“双创”中的带动作用,“双创”的内涵不只是民间的人创业,引领带动风潮的还得是央企)
   (五)全面加强党的建设,强化管党治党责任。
    建立健全党建工作责任制。强化中央企业党建工作考核,落实“四同步”、“四对接”要求,加强基层党组织和党员队伍建设,保证党组织工作机构健全、党务工作者队伍稳定、党组织和党员作用得到有效发挥。注重加强混合所有制企业党建工作。
    加强党的领导与完善公司治理相统一。明确和落实党组织在国有企业法人治理结构中的法定地位,把党建工作总体要求写入公司章程,健全党组织参与重大问题决策的规则和程序,使党组织发挥作用组织化、制度化、具体化。处理好党组织和其他治理主体的关系,明确权责边界,做到无缝衔接。
    坚持党管干部原则与市场化机制相结合。保证党对干部人事工作的领导权和对重要干部的管理权,(更直接地说:国资委不越位,组织部不缺位)严格执行国有企业领导人员对党忠诚、勇于创新、治企有方、兴企有为、清正廉洁的选任标准,党组织要在确定标准、规范程序、参与考察、推荐人选等方面把好关,按照市场规律对经理层进行管理,建立科学合理的考核评价体系,为国有企业领导人员树立正向激励的鲜明导向。
    加大纪检监察工作力度。深入推进党风廉政建设和反腐败斗争。认真落实《中国共产党问责条例》等规定,加大对中央企业党委(党组)和党员领导人员履行管党治党责任不力的问责力度。对国务院国资委党委管理主要负责人的中央企业开展巡视监督,加强对中央企业开展内部巡视的领导和指导。
    三、改进监管方式手段
    按照事前制度规范、事中跟踪监控、事后监督问责的要求,积极适应监管职能转变和增强企业活力、强化监督管理的需要,创新监管方式和手段,更多采用市场化、法治化、信息化监管方式,提高监管的针对性、实效性。
    (一)强化依法监管。严格依据公司法、企业国有资产法、企业国有资产监督管理暂行条例等法律法规规定的权限和程序行权履职。健全完善国有资产监管法规制度体系,建立出资人监管的权力和责任清单,清单以外的事项由企业依法自主决策。(确立权力“正面清单”,改革成效很重要的要看“清单”的长短)加强公司章程管理,规范董事会运作,严格选派、管理股东代表和董事、监事,注重通过国有企业法人治理结构依法履行出资人职责。
    (二)实施分类监管。
    针对商业类和公益类国有企业的不同战略定位和发展目标,研究制定差异化的监管目标、监管重点和监管措施,因企施策推动企业改革发展,促进经济效益和社会效益有机统一。在战略规划制定、资本运作模式、人员选用机制、经营业绩考核等方面,实施更加精准有效的分类监管。
    (三)推进阳光监管。
    依法推进国有资产监管信息公开,主动接受社会监督。健全信息公开制度,加强信息公开平台建设,依法向社会公开国有资本整体运营情况、企业国有资产保值增值及经营业绩考核总体情况、国有资产监管制度和监督检查情况。指导中央企业加大信息公开力度,依法依规公开治理结构、财务状况、关联交易、负责人薪酬等信息,积极打造阳光企业。
    (四)优化监管流程。
    按照程序简化、管理精细、时限明确的原则,深入推进分事行权、分岗设权、分级授权和定期轮岗,科学设置内设机构和岗位职责权限,确保权力运行协调顺畅。推进监管信息化建设,整合信息资源,统一工作平台,畅通共享渠道,健全中央企业产权、投资、财务等监管信息系统,实现动态监测,提升整体监管效能。
    四、切实抓好组织实施
    国务院国资委要依据本方案全面梳理并优化调整具体监管职能,相应调整内设机构,明确取消、下放、授权的监管事项,加快制定出资人监管的权力和责任清单,按程序报批后向社会公开。要坚持试点先行,结合企业实际,继续推进简政放权、放管结合、优化服务改革,分类放权、分步实施,确保放得下、接得住、管得好。要积极适应职能转变要求,及时清理完善涉及的国有资产监管法规和政策文件。
    各地区可参照本方案要求,结合实际情况,制定本地区国有资产监管机构的职能转变方案。
 
    附件:精简的国资监管事项(共43项)

    

   

     

     

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